建設服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題和建議

——對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務農(nóng)村經(jīng)濟運行機制的調(diào)查與思考

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方性政府的最基層，處在農(nóng)村工作最前沿，直接面對群眾承擔公共管理和服務職能，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，服務農(nóng)民增收，維護農(nóng)村穩(wěn)定，全面建成小康社會中起著舉足輕重的作用。因此，如何建立起服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有十分重大的現(xiàn)實意義，也是當前政府職能轉(zhuǎn)變面臨的一大課題。最近，我們深入到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府服務農(nóng)村經(jīng)濟的現(xiàn)狀進行了調(diào)研，針對基層干部反映最多的問題，提出了理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行機制的建議。

    一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構設置和主要職能

    目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的設置總體上是在2010年推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，按照中央深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的部署要求和精簡統(tǒng)一效能的原則，結(jié)合縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重點，通過規(guī)范內(nèi)設機構，整合事業(yè)站所，理順縣鄉(xiāng)職責關系，進一步明確劃分了縣直派駐機構、區(qū)域性服務機構和便民服務中心的管理權限和服務職能。一是設置行政綜合機構和崗位。在一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室。規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不設內(nèi)設機構只設若干個行政工作崗位。二是整合承擔公益性職能的機構，按服務區(qū)域設置若干個中心站所，如農(nóng)業(yè)技術推廣服務、水利水保、農(nóng)機、林業(yè)等，機構納入縣直部門服務網(wǎng)絡。其他如文體廣播、財政、農(nóng)經(jīng)等整合為一個事業(yè)機構，全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村綜合便民服務中心，連同計生服務中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。

    按照中央對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能的定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔四個方面的職責和功能：一是促進經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。宣傳、貫徹、落實黨的強農(nóng)惠農(nóng)政策，維護農(nóng)村基本經(jīng)營制度；指導農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展；推進農(nóng)村市場經(jīng)濟體系建設；組織開展農(nóng)業(yè)基礎設施建設；指導農(nóng)民抓好糧食生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平；做好農(nóng)村土地規(guī)劃和土地承包管理、農(nóng)民負擔監(jiān)督管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)財務管理，推動農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整；為農(nóng)民提供科普培訓、技術技能培訓和市場信息服務，幫助農(nóng)民多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進農(nóng)民增收。二是強化公共服務，著力改善民生。發(fā)展農(nóng)村社會公益事業(yè)，搞好農(nóng)村義務教育、公共衛(wèi)生事業(yè)；指導村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設，改善農(nóng)村人畜飲水、道路等基礎設施；落實計劃生育基本國策，提高農(nóng)村人口素質(zhì)；指導農(nóng)村文化體育活動，豐富農(nóng)民業(yè)余生活；及時上報和積極處置重大社情、疫情和險情，組織搶險救災、優(yōu)撫救助、扶貧救濟。三是加強社會管理，維護農(nóng)村穩(wěn)定。加強社會治安綜合治理，維護農(nóng)村社會公平正義，保障農(nóng)民合法權益；積極開展普法教育，增強農(nóng)民法制意識；及時處理來信來訪，了解上報社情民意；積極開展民事調(diào)節(jié)，排查化解矛盾糾紛，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。四是推進基層民主，促進農(nóng)村和諧。加強農(nóng)村黨的基層組織建設，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位；組織好農(nóng)村村民委員會換屆選舉，指導村民自治，推動農(nóng)村社區(qū)建設；完善民主議事制度，推進農(nóng)村村務公開，引導農(nóng)民有序參與村級事務管理；促進社會組織健康發(fā)展，增強社會自治功能。同時，做好安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等工作。

    由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的核心職責是公共服務，這是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型進程中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本要求。經(jīng)過幾年的實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府積極探索市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村工作的方式方法，職能正在由組織指揮型向引導服務型轉(zhuǎn)變，變過去的直接管理經(jīng)濟為間接管理，把服務作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責，向建設服務型基層政府邁出了步伐?？偟目矗l(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織管理和服務能力得到提高，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

    二、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務農(nóng)村經(jīng)濟中存在的主要問題

    目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，雖然形式和內(nèi)容都發(fā)生了質(zhì)的變化，但由于長期形成的體制慣性，在履行職能的過程中，出現(xiàn)了許多與新形勢不相適應的問題。

    1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能失范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于應付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責和功能十分明確，而在實際工作中，大家反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是上面千條線下邊一根針，基本上是按照縣政府的部署，一刀切式往基層壓任務，甚至有的縣直部門也下任務。所有任務指標上級政府均按照“屬地管理，守土有責”的原則，要求落實責任。調(diào)研中，總的印象是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的配置與所承擔工作的社會性、綜合性不相符，上面的工作部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)一籃子提，干了很多職權以外的事；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權小，可上面壓下來的任務又直接又具體，干擾了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本職工作，該做的工作又沒有做好；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作手段少，可遇到問題又必須解決，承擔了諸多不應該承擔的責任。繁重的任務嚴重超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責，超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力和人力承受能力。結(jié)果是，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干    部嚴重超負荷工作，一方面又造成越位、錯位、缺位現(xiàn)象。

    2、縣鄉(xiāng)政府之間的事權和責任沒有理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，其履行職責的權力不集中。縣直部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法部門，說是實行雙重領導，但由于財權和人權歸縣局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以協(xié)調(diào)，遇事推諉扯皮執(zhí)法力度大打折扣。按區(qū)域設置的公益性職能站所，工作站所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，機構人員也是由縣直部門統(tǒng)一管理，提供服務的質(zhì)量又難以適應農(nóng)村發(fā)展的需要。條塊分割體制造成政府職能分解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理事務所必須的行政權力和手段缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以統(tǒng)籌安排力量開展正常工作。這種權力和責任的不對等制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行體制難以高效運轉(zhuǎn)。

    3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權矛盾突出。農(nóng)村稅費改革后，在財權向上集中的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要依靠上級政府轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)，財力十分拮據(jù)，而相應的事權并沒有根據(jù)財力狀況進行調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要擔負的開支并沒有減少，在履行公共服務職能時心有余而力不足。雖然各級財政支農(nóng)資金不斷增長，但都是以專項轉(zhuǎn)移支付或走條條運作的方式下達，要求?？顚Ｓ?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法統(tǒng)籌使用。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多存在不同程度的負債現(xiàn)象。

    4、政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，服務職能落實不到位。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是社會管理和公共服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職能的轉(zhuǎn)變，核心在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的轉(zhuǎn)型，如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務水平和質(zhì)量，成為新時期考驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政水平的標志。由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理論素養(yǎng)不高，思想理念落后，民主政治意識不強，對新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不清，沒有把工作的重心放到服務“三農(nóng)”上。比如，受傳統(tǒng)思維模式的影響，許多重新整合的事業(yè)單位，職能仍停留在行政工作上，一說到完成工作任務就要求增編增人員，習慣于政府大包大攬、具體管理、直接參與，管了大量不該管，也管不了管不好的事。如在農(nóng)村集體資金管理上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理人員在履行指導監(jiān)督職能的基礎上，又從事本屬于農(nóng)村會計委托中心職能的記賬工作，既當運動員又當裁判員，失去了指導監(jiān)督作用。

    5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共服務體系不健全。市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項主要職責就是以農(nóng)村社會需求為導向，調(diào)動社會各方面力量參與公益事業(yè)和社會服務，在不增加政府規(guī)模和開支的情況下，保證實現(xiàn)農(nóng)村公共服務，發(fā)揮市場在公共服務資源配置中的作用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在培育市場主體，發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社經(jīng)濟組織中的力度不大。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織規(guī)模小，實力薄弱，管理制度不健全，在為農(nóng)民提供技術、信息資金、物資和產(chǎn)品服務方面發(fā)揮的作用還很有限。

    6、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體素質(zhì)能力面臨新的挑戰(zhàn)。新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的職能，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作提出了新的挑戰(zhàn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的要求越來越高?，F(xiàn)實中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從思想觀念、工作思路、工作方法上表現(xiàn)出明顯不適應。面對市場經(jīng)濟的發(fā)展，感到束手無策，主要表現(xiàn)是思想不夠解放，缺乏新觀念、新思維和創(chuàng)新能力，拿不出新思路、新辦法。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沿用行政命令的方式強迫農(nóng)民種植某種經(jīng)濟作物，侵犯農(nóng)民權益，干涉農(nóng)民自主經(jīng)營。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為群眾辦好事有愿望沒能力，有想法沒辦法，自身素質(zhì)不能適應農(nóng)村改革發(fā)展的需要。

    三、理順體制機制，提高服務農(nóng)村經(jīng)濟能力和水平

    1、進一步深化對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的認識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府不是全能政府。新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的職能主要是為農(nóng)村農(nóng)民服務，但在實際工作中，縣鄉(xiāng)政府存在履行職能不適應的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對如何提供公共產(chǎn)品和開展公共服務認識模糊，工作重點還沒有轉(zhuǎn)到主要職責上。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須自覺更新觀念，破除計劃經(jīng)濟的慣性思維，跳出政府主導型經(jīng)濟模式，樹立有限政府和服務型政府的理念，明確目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，弄清楚現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府應該干什么、怎么干，找準位置、擺對角色，切實解決好越位、錯位、缺位的問題。真正把精力放在加強社會管理和公共服務上，有效推動和促進農(nóng)村經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展。

    2、理順縣鄉(xiāng)政府的領導和管理職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職中存在的許多問題，并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身固有的，而是由縣級政府的領導和管理方式導致的?？h鄉(xiāng)之間是領導與被領導的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，是行政體系的末端，承擔著大量由縣級政府下派的任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級任務使自身職能難以履職到位。因此，必須明確劃分縣鄉(xiāng)政府之間的事權和職責。應由縣政府部門承擔的事務，實行以縣為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助機制，凡是縣政府部門承擔的責任不得轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，形成縣鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)互補，各盡其職，各負其責的局面。同時，要理順鄉(xiāng)政府與村民委員會指導與被指導的關系，切實指導好村民自治組織換屆選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、村民質(zhì)詢等，通過推進基層民主，促進農(nóng)村和諧。

    3、完善財政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。財力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供服務的物質(zhì)基礎。針對目前鄉(xiāng)財縣管，由縣財政直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的體制，必須堅持財力與事權相匹配的原則，以事權定財權，以責任定財權。下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能、工作任務必須要有相應的財力保障。建議加大轉(zhuǎn)移支付力度，適當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算經(jīng)費，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)為民服務的經(jīng)費投入，保證合理支出需要，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務的積極性和創(chuàng)造性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能職責和搞好公共服務的能力和水平。

    4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要從大包大攬向購買服務轉(zhuǎn)型。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，社會組織是承接政府放權和實施社會服務職能的主要載體。政府要大力推進農(nóng)村市場經(jīng)濟體系建設，運用政策引導，市場競爭的辦法，培育市場主體，發(fā)展社會中介組織和群眾性合作組織，為社會組織承接政府職能創(chuàng)造條件。政府通過逐步放權，把適于市場運作的職能和事務下放給中介組織，交給社會，讓市場去提供。鼓勵發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會，通過他們制定并執(zhí)行行規(guī)行約和各類標準，參與質(zhì)量管理和監(jiān)督工作，用市場規(guī)律調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展，推動農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整。積極培育服務農(nóng)業(yè)的科普培訓、技術推廣、市場信息、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)銷售等服務型社會組織，為農(nóng)民提供相關農(nóng)業(yè)服務。發(fā)揮專業(yè)化社會組織的監(jiān)督管理作用，通過委托、承包、采購、購買服務等方式，把農(nóng)村“三資”管理、水利、廣播、統(tǒng)計、司法調(diào)節(jié)等事務讓專業(yè)機構承接。政府做好引導、監(jiān)督和調(diào)協(xié)工作。這樣既減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力，又為社會服務組織發(fā)展提供了空間，有利于形成以基層政府為主導的各種社會主體共同參與的多元化農(nóng)村公共服務新格局。

    5、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣直部門派駐機構協(xié)調(diào)機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職責過程中，涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構又存在不完整的特點，職能分散在一些縣直派駐機構和區(qū)域性站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對完成本地發(fā)展的力量難以統(tǒng)籌安排。建議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期召開駐所地站所工作協(xié)調(diào)會，厘清各自的職責和任務，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責無權、職能分散、條塊不協(xié)調(diào)的問題，以便做到步調(diào)一致，協(xié)作共事，形成工作合力，提高基層政府履職能力和水平。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構因體制原因造成行政執(zhí)法監(jiān)管職能缺失的問題，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對垂直部門雙重領導的實質(zhì)性內(nèi)容。其一，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向垂管站所簽訂年度任務責任狀。其二，派駐單位負責人的人事任免，應事先征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見。其三，派駐機構負責人要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行年度述職，接受服務對象評議。

    6、積極發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。調(diào)查表明，我市大多數(shù)村集體經(jīng)濟薄弱，空殼村占到60%以上，村集體無錢辦事成為制約農(nóng)村發(fā)展的普遍因素。這就要求鄉(xiāng)一級政府，必須在發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟中有所作為，通過優(yōu)化“兩委”班子，選好帶頭人，實行“一村一策”，引資金上項目，加強“三資”管理，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，挖掘增值潛力，增加集體積累，不斷壯大村集體經(jīng)濟實力，為建設美麗鄉(xiāng)村提供保障。

    7、建立以公共服務質(zhì)量為內(nèi)容的考核機制。改變傳統(tǒng)的自上而下的考核體系，設置以公共服務質(zhì)量為中心，涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、社會管理各要素的新指標體系。確立服務型政府政績考核導向，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的精力和動力引領到公共服務創(chuàng)新中去。要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職責和任務設置考核指標，不屬于職能內(nèi)的指標不得列入考核范圍，減少“一票否決”事項，真正把人民群眾得實惠、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、公共服務的提供作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績標準。對垂直站所承擔的工作任務主要考核縣直部門，避免縣直部門責任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的怪相。

    總之，作為政府的最基層組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，一定要適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，把握角色，找準定位，在創(chuàng)新中履行社會管理和服務職能，為群眾辦實事，辦好事，樹立為民務實清廉的基層政府良好形象，在組織、引導和服務農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮應有的作用。

    市委政策研究室（市委改革辦）