我國轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀 

我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度主要有四種形式：一是體制補(bǔ)助和上解；二是一般轉(zhuǎn)移支付；三是年終結(jié)算補(bǔ)助或上解；四是專項(xiàng)補(bǔ)助。其中，前三種轉(zhuǎn)移支付方式，統(tǒng)稱為財力性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)補(bǔ)助也稱專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。與轉(zhuǎn)移支付制度并列，中央政府對地方的補(bǔ)助還有一種特殊的形式，即稅收返還。從規(guī)模上看，中央對地方轉(zhuǎn)移支付總量增幅明顯，轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模從1994年的497億元增加到2008年的18663億元，增長了37.5倍。從結(jié)構(gòu)上看，財力性轉(zhuǎn)移支付比重不斷上升，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重從1994年的72.6%下降到2008年的53.4%，相對應(yīng)的，財力性轉(zhuǎn)移支付比例從27.4%上升到46.6%。 

2009年起，我國進(jìn)一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付包括原財力性轉(zhuǎn)移支付，主要是將補(bǔ)助數(shù)額相對穩(wěn)定、原列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的教育、社會保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等支出，改為一般性轉(zhuǎn)移支付；原一般性轉(zhuǎn)移支付改為均衡性轉(zhuǎn)移支付。 

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題 

轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，是解決地方政府之間財力不均衡的問題，也就是按照黨的十七大報告的要求，使“地方財力與事權(quán)相匹配”；進(jìn)一步推論，在假設(shè)不同地方政府行政效率和財政支出效率完全相同的前提下，轉(zhuǎn)移支付制度的根本目的是實(shí)現(xiàn)全社會的公共服務(wù)均等化。但我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的種種缺陷，直接導(dǎo)致了其在整體上不具有均等化效應(yīng)。 

政策取向短期內(nèi)難以改變，既定原則加劇了地區(qū)間財力差異。為保證分稅制財政體制改革的順利推行，當(dāng)時中央政府做出了“存量不動”的原則性規(guī)定。按照保護(hù)地方政府既得利益的思路，中央政府從分稅制改革中集中起來的收入，絕大部分仍需按基數(shù)返還給地方。稅收返還除以1993年地方實(shí)際收入為基數(shù)外，還與“兩稅”增長率掛鉤，“兩稅”增長越快，中央對其稅收返還的額度也就越大。這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快的地區(qū)得到的稅收返還越多。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系中，稅收返還占有較大比例。2008年，中央對地方稅收返還4282億元，轉(zhuǎn)移支付合計18663億元，稅收返還的規(guī)模接近轉(zhuǎn)移支付和稅收返還總額的1/5。稅收返還制度在維護(hù)了發(fā)達(dá)地區(qū)既得利益的同時，也拉大了發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)間的財力差距。除稅收返還外，體制補(bǔ)助的數(shù)額也由基數(shù)法來確定，專項(xiàng)補(bǔ)助也有不少是按基數(shù)法來分配，只能增，不能減。“存量不動”的原則性規(guī)定，實(shí)際上將地區(qū)間財力的差距固化了。我們調(diào)查的3個省均屬于中部地區(qū)，稅收返還收入占其全部上級轉(zhuǎn)移補(bǔ)助總額比例均小于全國平均20%的水平，最低的不足10%。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這一比重將高于20%。 

結(jié)構(gòu)安排不合理，具有均等化作用的一般轉(zhuǎn)移支付比例偏低。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方式中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付是嚴(yán)格按照各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計算確定，其他的轉(zhuǎn)移支付方式在分配時都是采用基數(shù)測算、增量返還等方式。地方標(biāo)準(zhǔn)財政收入主要根據(jù)各稅種的稅基和稅率計算確定。標(biāo)準(zhǔn)財政支出按地區(qū)經(jīng)濟(jì)性支出構(gòu)成，財政供養(yǎng)人數(shù)和支出水平等因素測算。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)參照當(dāng)年一般性轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出大于標(biāo)準(zhǔn)收入的收支差總額等因素確定。由于測算計算過程充分考慮了各種因素，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用比較明顯，但其在轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模中比例偏低。2008年，中央財政對地方一般性轉(zhuǎn)移支付3404億元，僅為稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總額22945億元的15%。我們調(diào)查的3個省數(shù)據(jù)顯示，一般性轉(zhuǎn)移支付占中央對其轉(zhuǎn)移支付總的中所占比例均在20%左右。 

政府間事權(quán)關(guān)系劃分不清，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用產(chǎn)生不利影響。第一，范圍涉及過寬。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置的目的，是投向具有明顯的外部性、需要多級政府共同完成的基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目。但由于各級政府間事權(quán)界定不清，我國專項(xiàng)撥款的范圍涉及了幾乎所有原本應(yīng)屬于地方政府事權(quán)的項(xiàng)目，包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)技改、支援農(nóng)業(yè)、科教文衛(wèi)、社會保障、行政管理、公檢法等。第二，配套要求過高。中央財政下?lián)艿胤降膶ｍ?xiàng)資金，有相當(dāng)部分要求地方財政配套。客觀上看，這些專項(xiàng)資金的配套要求，對地方財政構(gòu)成了很大壓力，很多情況下已經(jīng)超出了基層財政的承受能力。因此，出現(xiàn)了不少取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套要求的呼聲。筆者認(rèn)為，要求地方政府對部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提供配套資金有其合理性，關(guān)鍵是如何選好項(xiàng)目和把握配套資金的總體規(guī)模。從理論上講，要求地方政府對部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行配套，可以從政策上引導(dǎo)地方政府按照中央的要求，將財政資金投向一些具有正外部性的行業(yè)和領(lǐng)域，體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控的政策導(dǎo)向性；從實(shí)踐上看，要求地方對中央項(xiàng)目配套，有利于督促地方政府加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的監(jiān)督管理，提高資金的使用效益。目前配套政策的問題，是不區(qū)分項(xiàng)目統(tǒng)統(tǒng)要求配套，致使地方財政有限的財力無所適從。第三，項(xiàng)目安排不當(dāng)。據(jù)審計署公告顯示，目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元；有65項(xiàng)沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。 

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度未能從根本上縮小地方政府間的財力差距。據(jù)調(diào)查資料顯示，從省級情況看， 2007年，東、中、西部的?。▍^(qū)、市）本級人均可用財力（按財政供養(yǎng)人口計算，下同）分別為16.98萬元、7.30萬元和10.38萬元，縣級人均可用財力分別為7.08萬元、3.52萬元和3.83萬元。中西部地區(qū)人均可用財力明顯低于東部地區(qū)；從市級情況看，前10位人均可用財力為12.04萬元，后10位為3.76萬元。前者是后者的3.2倍。其中最高的市為18.99萬元，最低的市僅為2.80萬元。從縣級情況看，前20位人均可用財力為19.19萬元，后20位為2.43萬元。前者是后者的7.89倍。無論是東部、中部還是西部地區(qū)，縣級人均可用財力均低于省級和市級。 

財力不均衡導(dǎo)致不同區(qū)域間基層政府提供的公共服務(wù)水平差距較大。據(jù)對全國部分縣（區(qū)）2007年教育、醫(yī)療、社保方面的部分指標(biāo)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，地區(qū)間公共服務(wù)水平差異過大。從義務(wù)教育階段生均公用圖書和百名學(xué)生占有專職教師數(shù)由高到低排名情況看，前20個縣生均公用圖書平均為46冊、百名學(xué)生占有專職教師數(shù)平均為13名；后20個縣生均公用圖書平均為9冊、百名學(xué)生占有專職教師平均為5名。前者的這兩項(xiàng)指標(biāo)分別是后者的5.1倍和2.6倍；從每千人擁有醫(yī)院衛(wèi)生院病床數(shù)和醫(yī)技人員數(shù)由高到低排名情況看，前20個縣每千人擁有醫(yī)院衛(wèi)生院病床數(shù)平均為4張、醫(yī)技人員5名；后20個縣每千人擁有醫(yī)院衛(wèi)生院病床數(shù)平均為1張、醫(yī)技人員1名，前者的這兩項(xiàng)指標(biāo)分別是后者的4倍和5倍；從城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由高到低排名情況看，前20個縣每人每月城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別平均為301元、164元；后20個縣分別平均為94元、24元。前者的這兩項(xiàng)指標(biāo)分別是后者的3.2倍和6.8倍。 

規(guī)范和改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度的思考和建議 

財政轉(zhuǎn)移支付制度作為中央政府宏觀調(diào)控最為重要的制度安排，既是一種經(jīng)濟(jì)工具，也是一種政策手段。對于完善轉(zhuǎn)移支付制度，本文提綱挈領(lǐng)地提出四條建議。 

第一，準(zhǔn)確界定轉(zhuǎn)移支付制度的政策目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付制度作為財政體制構(gòu)架的關(guān)鍵內(nèi)容，其最終目標(biāo)應(yīng)與財政體制安排一致，即定位于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。具體而言，就是理順政府間財政關(guān)系、均衡地區(qū)間財力差距，使全國各地的居民平等地享有政府提供的各項(xiàng)公共服務(wù)。從短期來看，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要應(yīng)體現(xiàn)三個方面的功能：一是補(bǔ)助功能。彌補(bǔ)基層地方政府經(jīng)常性財政支出的缺口，確保政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)并為轄區(qū)提供基本的公共服務(wù)。二是再分配功能。體現(xiàn)中央財政的再分配職能，逐步縮小地域間財力差距。三是調(diào)控功能。作為財政政策的重要部分，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。 

第二，調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付模式。政府間轉(zhuǎn)移支付有兩種形式，自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付和同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。長期以來，我國實(shí)行的是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，穩(wěn)定性不夠、透明度較低、隨意性很大，長期以來為財政理論界和財政工作者所詬病。我們的建議是借鑒部分西方國家的經(jīng)驗(yàn)，逐步嘗試以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付模式。其中，縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向財力不均衡問題和實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，以專項(xiàng)補(bǔ)助和特殊補(bǔ)助為主；橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財力不足的問題，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主。事實(shí)上，2008年四川汶川大地震后，各省在中央統(tǒng)一要求下，對四川省提供的財政援助，就是橫向轉(zhuǎn)移支付的一種特例。這樣的模式，有助于減輕中央財政的壓力，同時也有助于簡化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度。 

第三，歸并完善轉(zhuǎn)移支付方式。從我國轉(zhuǎn)移支付制度改革發(fā)展的方向來看，由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付共同組成的轉(zhuǎn)移支付體系雛形初見。按此框架，我們建議，一般性轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整方向：一是將與財力均等化政策目標(biāo)不相適應(yīng)的稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付，逐年降低并最終取消稅收返還。二是將種類繁多的體制補(bǔ)助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、其他補(bǔ)助、原體制補(bǔ)助、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助等項(xiàng)目逐步并入一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整方向：一是結(jié)合中央和地方事權(quán)的重新界定，除保留對地方的救災(zāi)、扶貧、農(nóng)業(yè)開發(fā)等特殊專項(xiàng)補(bǔ)助外，其余屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目一律取消。二是明確專項(xiàng)設(shè)置的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能和階段性，將需要永久保留的專項(xiàng)并入一般性轉(zhuǎn)移支付。三是合理選擇要求地方配套的專項(xiàng)，配套要求應(yīng)充分體現(xiàn)政策引導(dǎo)意圖，并考慮地方財政的承受能力。 

第四，規(guī)范健全轉(zhuǎn)移支付制度體系。一是普遍采用公式化分配。規(guī)范分配依據(jù)，逐步用 “因素法”替代“基數(shù)法”，提高分配透明度。引入人口數(shù)量、轄區(qū)范圍、人口密度、自然環(huán)境狀況等不容易被人為控制的客觀因素，設(shè)置權(quán)重和比例，用科學(xué)的公式取代人為分配。二是完善轉(zhuǎn)移支付法律體系。抓住《中華人民共和國預(yù)算法》修訂的契機(jī)，將轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途、管理和監(jiān)督等內(nèi)容以立法形式予以明確和規(guī)范。三是設(shè)置專門的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)。考慮成立一個專門的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)來行使轉(zhuǎn)移支付管理職能，一方面負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的設(shè)計、修訂、相關(guān)因素數(shù)據(jù)的收集和計算；另一方面，統(tǒng)籌管理中央各部委對下的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，避免資金安排的隨意、分散、交叉和浪費(fèi)。（學(xué)習(xí)時報 執(zhí)筆人：程光 李沐欣 孟憲東 劉大群 朱民安 施維雄 周石平 原永勝 陳超）

來源：新華網(wǎng)

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